忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金项目绩效评价报告

忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金项目绩效评价报告

忠县财政投资评审中心:

为进一步加强项目资金绩效管理,提高财政资金使用效益,根据《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)及《忠县县级政策和项目预算管理办法(试行)》(忠财预〔2020〕7号)文件精神,重庆市忠县财政局委托重庆通冠会计师事务所组织成立了绩效评价工作组,对重庆市忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金项目进行绩效评价。现将评价情况报告如下:

一、项目基本情况

(一)项目背景

新中国成立以来,我国新建了一大批大中型水库,在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益,有力地促进了国民经济和社会发展,大中型水库移民为此做出了重大贡献。为了帮助移民改善生产生活条件,国家先后设立了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金,努力解决水库移民遗留问题,对保护移民权益、维护库区社会稳定发挥了重要作用。

但由于扶持政策不统一、扶持标准偏低、移民直接受益不够等多种原因,目前水库移民的生产生活条件依然普遍较差,有相当多的移民仍生活在贫困之中。当前,我国总体上已进入统筹城乡发展、以工促农、以城带乡的发展阶段,有必要也有能力加大对水库移民的后期扶持,帮助水库移民脱贫致富,促进库区和移民安置区经济社会发展,保障新时期水利水电事业健康发展,构建社会主义和谐社会。

(二)资金计划及项目实施情况

1.项目资金计划及使用情况

根据渝财农〔2019〕146号文件,本项目计划下达资金为3,317.00万元,其中:水库移民直补资金(包含项目扶持方式)874.99万元、项目建设资金2,417.01 万元、水利局监测评估与绩效评价费用25.00万元。水利局根据上级文件,制定了忠县2020年度水库移民后期扶持基金(资金)项目投资计划表,共涉及资金3,320.31 万元,具体情况如下表表1:

表1 水库移民后期扶持基金项目投资计划表(单位:万元)

截至2021年8月31日,水库移民2020年直补资金实际发放867.265万元,水利局“十四五”规划勘察设计费实际支付22.00万元,2020年项目建设资金因直接由忠县财政拨付到乡镇,水利局负责项目进度与质量监督,因此暂无法确认具体已拨付金额。

2.项目实施情况

截至2021年8月31日,本项目共涉及建设项目15个,已完工项目13个;涉及资金直补项目2项,水利局均按时于每个季度末完成审核报送等相关工作;涉及监测评估与绩效评价相关工作1项(“十四五”规划勘测设计),现已完成交付。

二、绩效评价工作情况

(一)评价主要目的

通过对项目实施以及财政专项资金使用情况的调研和评价,客观反映项目的实施状态、财政资金使用效益,总结项目成功经验,科学研判项目实施以及资金使用过程中存在的难题和局限,为进一步提升预算管理水平、提高公共服务质量、优化公共资源配置提供决策参考,为以后年度类似项目专项资金安排、政策制度建设、预算绩效的推进提供必要的借鉴。

(二)评价政策依据

1.财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号);

2.《忠县县级政策和项目预算管理办法(试行)》(忠财预〔2020〕7号);

3.《忠县全面实施预算绩效管理的实施方案》(忠委办〔2019〕143号);

4.项目相关资金下拨文件、财务资料;

5.项目相关过程管理资料,合同资料等。

(三)评价重点内容

重点评价本项目实施过程的可靠性和严谨性及评价项目的社会效益、经济效益、群众满意度等。

(四)评价方式方法

本次评价采取现场和非现场评价相结合的方式实施,具体采用了比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法。

1.比较法。是指通过对绩效目标与实施效益、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较,综合分析绩效目标实现程度。

2.因素分析法。通过综合分析影响绩效目标实现、实施效益的内外因素,评价绩效目标实现程度。

3.公众评判法。通过专家评估、公众问卷等对专项资金使用效益进行评判。

(五)评价指标体系

根据项目的目标、实施方案、实施情况等,经与忠县财政局充分讨论,拟定忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金绩效评价指标体系及评分表。整个指标体系分为项目决策阶段的绩效目标及绩效自评(20分),项目过程阶段的制度管理及项目管控(25分),项目产出阶段的项目产出数量、项目产出时效、项目产出质量(25分),项目效益阶段的经济效益、社会效益和满意度(30分)。共设置了4个一级指标,10个二级指标,19个三级指标,详细情况见附件1《忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金绩效评价指标体系及评分表》。

(六)评价抽样情况

本次评价对象为2020年水利局水库移民后期扶持基金项目(项目总金额3,317.00万元),本项目现场实地抽样子项目共10个,占项目总个数的55.56%。抽样项目涉及资金2,341.82万元,占项目资金总量的70.60%。抽样项目中,2个建设项目因河水汛期和山体泥石流等客观原因暂未完工,其余均已完成。具体抽样情况详见下表表2:

表2   项目抽样情况表(单位:万元)

三、绩效评价指标分析情况

按照《忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金绩效评价指标体系及评分表》,从项目决策、过程管理、项目产出、项目效益4个一级指标逐一展开分析。

(一)项目决策

1.绩效目标

目标合理性:2020年忠县水利局水库移民后期扶持基金项目设置了较为详细的指标,符合国家相关法律法规、国民经济发展规划和党委政府决策;项目预期产出效益符合正常的业绩水平。

指标明确性:在项目绩效目标中,忠县水利局设置了20个3级指标,将项目绩效目标细化分解为具体的工作任务,指标多数为数量指标,清晰可衡量。

指标完整性:根据忠县水利局绩效目标和自评报告,自评表内容和指标与绩效目标指标基本相符,仍存在极个别绩效目标指标与自评表考核指标不一致的情况,比如建设移民美丽家园项目指标中,绩效目标设置为13个,自评报告中考核指标变成了11个。

2.资金到位

资金到位率:本项目水利局2020年度预算为3,461.00万元,实际到位3,317.00万元,资金到位率=(3317÷3461)×100%=95.84%。

(二)项目过程

1.制度管理

制度制定情况:项目制度建设较为完善,主要管理制度包括:《忠县人民政府办公室关于进一步做好公共资源交易监督管理工作的通知》(忠府办发〔2020〕25号),《忠县人民政府办公室关于进一步完善和规范政府投资项目结(决)算监督管理的通知》(忠府办发〔2020〕33号),《忠县人民政府办公室关于进一步加强政府投资工程建设项目概算及合同价管理的通知》(忠府办发〔2020〕59号)。

制度执行情况:根据相关工作人员解释,水利局主要和发改委以及财政局共同考核审批决议年度建设项目,水利局负责前期项目申报材料审核,中期项目建设监督管理,后期竣工验收核查,财政局负责制度下达项目指标以及政府投资项目进行结(决)算审核;实际项目执行过程中,水利局未留下相关工作痕迹,无法判断项目管理执行情况。

2.组织实施

组织管理:中共忠县水利局委员会、忠县水利局2021年7月19日发文《关于调整部分科室部分职责的通知》(忠水党〔2021〕10号)里明确:增设“移民安置与后期扶持科”,承担水利工程移民安置与大中型水库移民后期扶持工作,县水利局移民安置与后期扶持科编制3人,实际在岗3人。组织机构健全,职能分工明确。

过程控制:未见项目过程跟踪管理相关资料,根据《关于下达2020年度水库移民后期扶持基金(资金)项目投资计划的通知》(忠水发〔2020〕38号)文件规定,“各项目业主在接到本计划后2个月内完成开工准备并动工,在项目批复工期内完成施工任务;项目完工后,及时进行结算决算,组织竣工验收,在竣工验收后20日内将竣工验收报告报送县水利局、县财政局、县发展和改革委员会备案,并于竣工验收后1个月内将1份完整的项目档案资料交县水利局存档备案。”实际仍存在项目完成不及时的情况,且水利局亦未对未按时完成的项目采取其他管理措施。

档案管理:项目未保留工作记录的相关照片或者资料,档案资料不够齐全,建设项目中只有部分完工项目将完整的项目档案资料交县水利局存档备案。

(三)项目产出

1.产出数量

建设项目实际完成率:根据渝财农(2019)146号文件中的资金计划分解表,以及《关于下达2020年度水库移民后期扶持基金(资金)项目投资计划的通知》(忠水发〔2020〕38号),2020年初后扶资金预计建设项目15个,实际完工13个,项目建设实际完成率为86.67%。

直补资金完成率:根据国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号文件),后期扶持范围为大中型水库的农村移民,其中,2006年6月30日前搬迁的水库移民为现状人口,2006年7月1日以后搬迁的水库移民为原迁人口,对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。县水利局负责审核各镇每月上报的移民情况,根据情况编制每月后扶资金申报表,交由财政发放直补资金,2020年计划发放直补资金8,015人,实际发放直补资金7,944人,直补资金完成率为99.11%。但造成发放人员减少的原因主要是由于受补居民农转非、死亡等客观因素。

2.产出质量

项目成本控制率:根据相关资料,项目成本均在预算范围内,项目成本控制率100%,另外结合现场勘察,路面、管道均无明显质量缺陷。

直补资金标准符合率:根据汇编资料,直补资金发放标准以及发放数量均符合相关要求,直补资金补助准确率为100%。

3.产出时效

直补资金完成及时率:根据汇编资料,2020年三峡水库移民共补助853.16万元,大中型水库移民共补助14.10万元,水利局均在每月按时完成直补资金审核申报等工作,年末汇总编制直补资金情况表。

(四)项目效益

1.经济效益

增加移民人均可支配收入:根据忠县2019年、2020年大中型水库移民统计年报,2019年移民人均可支配收入15,708.00元,2020年移民人均可支配收入16,807.00元;增加移民人均可支配收入1,099.00元。

提高移民收入占当地农村居民收入比例:根据忠县2019年、2020年大中型水库移民统计年报,测算提高移民收入占当地农村居民收入比例为-1.52%。

2.社会效益

增加达到当地县农村居民平均收入水平移民人口:根据忠县2019年、2020年大中型水库移民统计年报,2019年移民人均可支配收入在本县农村居民人均可支配收入以上的人数801人,2020年移民人均可支配收入在本县农村居民人均可支配收入以上的人数4,210人,新增3,409人。

项目扶持受益移民村:实际因项目扶持受益移民村为16个村。

3.满意度

群众满意度:问卷调查显示村民综合满意度100%。通过对当地居民的走访和调研,在忠县移民居民中,6.67%的居民在当地打工,93.33%的人在家务农,26.67%主要依靠农业收入和非农业收入各占一半,6.67%主要依靠非农业收入,66.66%主要依靠农业收入。大多数居民认为后期扶持项目实施以来,村里道路、人畜饮水、房前屋后、环境卫生得到了极大地改善,但他们认为仍需要继续解决道路问题,一部分居民认为引水安全、卫生设施、扶持移民发展生产等方面也有待解决。

四、绩效评价总体结论

2020年忠县水利局水库移民后期扶持基金项目的实施让当地居民在村里道路、人畜饮水、房前屋后、环境卫生得到了极大地改善,对当地居民生活水平提升和经济开发具有重要意义。部分居民希望能继续解决道路问题,另一方面也认为引水安全、卫生设施、扶持移民发展生产等方面也有待继续解决。

经绩效评价工作组对2020年忠县水利局水库移民后期扶持基金项目基础资料的收集、整理、统计、分析、综合;经评价组从项目绩效自评、过程管理、项目产出、项目效益四个方面的指标进行评议打分为87.14分,项目绩效评价等次为:良。具体分值分布如下表表3:

表3  各项指标得分分布(单位:分)

注:按照财政部要求,项目绩效评价结果等级分别为优(90-100分),良(80-89分),中(60-79分)、差(0-59分)。

五、值得关注的问题

(一)项目制度执行不到位

根据《关于下达2020年度水库移民后期扶持基金(资金)项目投资计划的通知》(忠水发〔2020〕38号)文件规定,“各项目业主在接到本计划后2个月内完成开工准备并动工,在项目批复工期内完成施工任务。”“凡在计划下达后两个月内未开工的项目,将收回项目和资金另行安排,一年内不再安排该单位其他移民后期扶持资金项目”。抽查发现:部分项目并未在2个月内完成开工准备并动工,如任家镇老鹳村2社综合环境整治项目,开工时间为2020年7月15日,文件发布日期为2020年3月27日,延迟开工48天,项目业主未向水利局申报延期开工,也未收回投资。

(二)项目管理过程存在缺陷

一是部分项目截至目前仍未完工。项目按计划应在2020年底前完工,但新生街道合水社区朝房沟至上欧家坡道路新建及硬化工程和白石镇明星村村道建设工程截至2021年9月仍未完工,工程延误比较严重。

二是大中型水库后扶项目部分工程未严格按照相关文件规定的进度实施。根据资金批复文件规定,“各项目业主在接到本计划后2个月内完成开工准备并动工,在项目批复工期内完成施工任务” 。抽查发现:文件发布日期为2020年3月27日,部分项目并未在2个月内完成开工准备并动工,如任家镇老鹳村2社综合环境整治项目,开工时间为2020年7月15日,延迟开工48天,项目业主未向水利局申报延期开工并获批准。

三是项目过程监督不到位,也未做到监督过程留痕。新生街道合水社区朝房沟至上欧家坡道路新建及硬化工程和白石镇明星村村道建设工程至今未完工,水利局对此未督促业主方采取相关措施,保证工程质量和进度达到预期目标。另外,根据职责分工水利局负责前期项目申报材料审核,中期监督管理,后期验收核查。但实际在绩效评价过程中,我们未见到项目监督工作中的相关工作资料,比如无会议纪要和现场监督工作的资料,监管工作几乎未留下工作痕迹,只有通过对建设项目业主访问,业主表示水利局有在项目建设过程中进行监管和考察,对此我们无法判断项目监管工作的执行情况。

四是档案归集不够完整及时。经对抽查项目相关资料的检查,发现项目实施单位大多档案资料收集不够齐全。同时,按相关制度要求档案资料应及时移交县水利局存档备案,但抽查发现仅有1个项目移交了比较规范完整档案资料,其他及时完整归档的情况不够理想。

六、主要建议

(一)完善项目制度

建议在相关文件要求的基础上,建议完善项目管理制度,进一步加强和规范政府投资项目管理的要求。比如完善制度细则,对实际情况与政策之间存在矛盾的细则应及时更新和完善,保证政策的严谨性和执行的有效性,比如针对2个月内未开工收回资金的文件规定,增加由于客观原因造成的未按时开工或未按时完工等问题,应结合实际情况增加审批环节,完善相关文件条款。

(二)加强项目监督管理并做到过程留痕

一是加强项目进度管理,建议加强项目业务管理,严格按项目建设计划的时间进行招投标与实施,保证在规定工期内完成项目实施;二是加强项目的变更管理,项目实施过程中确需变更的,应及时上报批准机关审批;三是加强项目过程的跟踪管理,对跟踪过程中发现偏离预期目标的情况,及时进行干预,对跟踪过程中发现预期目标不准确的情况,及时调整目标,并按照规定程序报批(严格按规定的程序对实施过程中发生的变更进行报批,工程确需延期应及时进行报批)。

(三)实行项目集中建设或建设管理代理制

绩效评价过程中发现相关乡镇的项目管理有待加强,表现在项目前期手续不够完善,资料准备不够完整等。为保证政府资金投资效益和建设工程质量,建议实行项目集中建设管理或实行代建管理,提升管理水平。

附件:

1、忠县2020年水利局水库移民后期扶持基金绩效评价指标体系及评分表;

2、水库移民后期扶持基金满意度调查问卷汇总表;

3、重庆通冠会计师事务所有限责任公司营业执照;

4、重庆通冠会计师事务所有限责任公司执业证书。

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